BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
2.1.
Pengertian Analisis Kebijakan
Perkembangan ilmu-ilmu
pengetahuan sosial abad ini kian pesat, bahkan sebagian ahli kebijaksanaan
telah berani mengklaim bahwa kebijaksanaan telah tumbuh dan berkembang menjadi
sebuah ilmu pengetahuan yang menaungi analisis kebijaksanaan. Kebijaksanaan
telah diupayakan sedemikian rupa untuk diilmiahkan, dalam terminology politik,
kebijakan diartikan sebagai milik birokrat sedangkan dunia ilmiah dalam
terminologi penelitian adalah milik ilmuan. Upaya untuk menyelesaikan
kesenjangan ini telah diperkirakan oloeh sejumlah ahli sehingga nantinya
kebijakan yang dihasilkan lebih banyak berwarna ilmiah ketimbang berwarna
politik. Sebelum lebih jauh lagi terlebih dahulu kita akan membahas apa
pengertian dari analisis kebijaksanaan itu sendiri.
Menurut Sudarwan Danin 200:26 bahwa :
“Analisis
kebijakan ( policy analysis )
merupakan penelitian dimaksudkan untuk mengkaji proses pembuatan kebijakan.
Analisis kebijakan ditampilkan secara tipikal oleh ilmuan atau pakar politik
yang berminat dengan proses dimana kebijakan diadopsi sebagai efek dari
peristiwa-peristiwa politik.
Untuk memperjelas pembahasannya ia
mengutip pandangan Lidbiom (1986) tentang hal tersebut, Lidbiom mengatakan
bahwa: Kita sering menjumpai teknik-teknik baru ini digunakan dalam
proyek-proyek dengan nama analisis kebijaksanaan (policy analysis). Meski kita menggunakan istilah analisis sebagai
sebutan gampang bagi segala macam informasi, pembicaraan, dan analisis tentang
kebijaksanaan, istilah analisis biasanya menunjuk batasan yang lebih sempit
sekitar bentuk-bentuk spesifik dari analisis professional. Dalam bentuknya yang
terbaik suatu analisis kebijaksanaan merumuskan masalah kebijaksanaan sebagai
sesuatu yang utuh, merinci sasaran dan nilainya, mengajukan dan mengevaluasi
alternatife pemecahan, dan mengidentifikasi pemecahan yang paling erat
berkaitan dengan nilai-nilai yang telah diformulasikan”
Menurut, William N.
Dunn,2003:1 dengan mengutip pandangan Harold Lasswell ia menuliskan bahwa
secara umum, analisis kebijaksanaan dapat dipahami sebagai cara untuk
menghasilkan pengetahuan dan segala proses dalam kebijaksanaan. Ia pun
menambahkan bahwa terdapat ciri-ciri yang menggambarkan pengetahuan yang
relevan dengan kebijaksanaan, selain itu juga dapat dilihat dari bagaimana
pengetahuan itu dihasilkan, juga dari orientasi yang mendasar: pengetahuan
adalah penuntun tindakan dan bukan tujuan itu sendiri.
Berdasarkan konsep diatas
telah mampu merasakan arti penting analisis kebijaksanaan, tentang hal ini akan
dikembangkan dalam poin selanjutnya. Lindblom menyadari sepenuhnya bahwa
analisis kebijakan juga memiliki kelemahan-kelemahan, seperti yang dituliskan
oleh Sudarwan Danim, 2000:27, bagi Lindblom paling tidak kelemahan-kelemahan
tersebut dapat dilihat dari empat sisi yaitu : (1) analisis tidak selalu benar
atau dapat saja salah hal ini diakui oleh khalayak pemilik atau warga : (2)
analisis tidak selamanya adaptif untuk menyelesaikan konflik antara nilai dan
kepentingan : (3) proses kerja analisis lambat dan biaya mahal : (4) analisis
tidak sepenuhnya dapat menunjukan secara
nyata masalah-masalah mana yang harus diselelenggarakan oleh Negara.
Analisis kebijakan adalah
disiplin ilmu sosial terapan yang menggunakan berbagai metode penelitian dan
argumen untuk menghasilkan dan memindahkan informasi yang relevan dengan
kebijaksanaan, sehingga dapat dimanfaatkan ditingkat politik dalam rangka
memecahkan masalah-masalah kebijaksanaan. Walaupun demikian, analisis
kebijaksanaan hanya meliputi evaluasi kebijaksanaan dan anjurannya (policy advocacy). Analisis kebijaksanaan
disadap dari berbagai disiplin dan profesi yang tujuannya bersifat penandaan (desingnative), penilaian (evaluative),dan anjuran ( advocative). Hal ini dikemukakan oleh
William N. Dunn,2003: 29-31.
Selanjutnya, tetap dalam
buku yang sama, William N. Dunn, 28. Mengutip deskripsi analisis kebijaksanaan
dari ES. Quade dengan harapan dapat membantunya untuk menerangkan arti analisis
kebijaksanaan. ES. Quade bahwa setiap jenis analisis yang menghasilkan informasi
dapat menjadi dasar bagi para pengambil kebijaksanaan dalam menguji
pendapat-pendapat mereka. Dalam analisis kebijaksanaan, kata analisis digunakan
dalm pengertian yang paling umum. Kata tersebut secara tidak langsung
menunjukan penggunaan institusi dan pertimbangan yang mencakup tidak hanya
pengujian kebijaksanaandengan pemecahan kedalam komponen-komponennya, tetapi
juga merencanakan dan mencari sintetis atas alternatif-alternatif baru.
Aktivitas-aktivitas ini meliputi penelitian untuk menjelaskan atau memberi wawasan
terhadap problem atau isu yang mendahului atau untuk mengevaluasi program yang
sudah selesai. Beberapa analisis bersifat informal yang tidak lebih hanya
berupa pemikiran keras dan teliti, sedang yang lainnya memelurkan data yang
luas, sehingga dapat dihitung dengan proses matematika yang unik.
Penjelasan ini memberikan
gambaran kepada kita bahwa analisis kebijaksanaan memiliki ragam metode dalam
penelitiannya. Namun yang menjadi persoalan kemudian adalah metode apa yang
dapat menggambarkan secara spesifik tentang analisis kebijaksanaan. Memang
analisis kebijaksanaan memiliki ragam kelemahan dan kekurangan, namun
setidaknya hal tersebut dapat menjadi alternatif atau pilihan untuk dilakukan
saat ini. salah satu contoh seperti yang terjadi disebuah Negara maju seperti
Amerika Serikat, analisis yang berkaitan dengan (policy analysis) makin mapan dengan melibatkan banyak pihak seperti
badan usaha swasta, organisasi sosial, universitas dan institusi penelitian,
yang menciptakan arus besar studi tentang kebijakan.
2.2.
Pengertian Kebijakan
Untuk mewujudkan suatu tujuan atau suatu
target, dibutuhkan adanya pelaksanaan yang merupakan proses kegiatan yang
berkesinambungan, sehingga tujuan yang diharapkan dapat tercapai. Sebagaimana
yang dikemukakan oleh Santoso Sastropoetro, bahwa pelaksanaan diartikan sebagai
suatu usaha atau kegiatan tertentu yang dilakukan untuk mewujudkan rencana atau
program. Parlata Westa, mengemukakan bahwa pelaksanaan adalah aktifitas atau
usaha-usaha yang dilakukan untuk melaksanakan semua rencana dan kebijakan yang
telah dirumuskan dan ditetapkan dengan
dilengkapi semua unsur yang dibutuhkan (Marsuki,2002).
Konsep implementasi dalam
penelitian ini juga
didasari oleh apa yang dikemukakan George C.Edward, ia menguraikan pengertian implementasi kebijakan
sebagai tindakan-tindakan yang dilakukan oleh pemerintah yang diarahkan untuk
mencapai tujuan yang telah ditetapkan (Agustino, 2008:149). Edward mengemukakan adanya 4 (empat)
variabel baik langsung maupun tidak langsung yang mempengaruhi proses
implementasi, yaitu:
a. Komunikasi,
persyaratan utama bagi komunikasi kebijakan yang efektif adalah para pelaksana
kebijakan harus mengetahui apa yang harus mereka kerjakan. Komunikasi berpengaruh besar terhadap
berhasilnya implementasi kebijakan.Komunikasi yang baik akan melancarkan
penerapan kebijakan sesuai dengan tujuan yang telah ditentukan pada saat
kebijakan itu dibuat.
b. Disposisi,
atau sikap adalah watak dan karakteristik yang dimilikii oleh implementator,
seperti komitmen, kejujuran, sifat demokratis, sehingga sikap yang positif juga
akan memberikan pengaruh positif terhadap implementasi kebijakan.
c. Sumber
Daya, variabel ini merupakan faktor penting dalam implementasi kebijakan. Tanpa
sumber daya, implementasi tidak akan berjalan efektif. Sumber daya tersebut
dapat berupa sumber daya manusia, maupun sumber daya finansial. Tanpa sumber
daya, kebijakan hanya akan tinggal di kertas menjadi dokumen saja.
d. Struktur
Birokrasi, struktur organisasi yang bertugas mengimplementasikan kebijakan
memiliki pengaruh yang signifikan terhadap implementasi kebijakan . salah satu
dari aspek struktur dari setiap organisasi adalah adanya Standar Operasi
Prosedur
(SOP).
Struktur organisasi yang terlalu panjang akan cenderung melemahkan pengawasan
dan menimbulkan Red-Tape, yakni
prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks.
Sedangkan tokoh
lain, Van Meter dan Van Horn, masih dalam Dasar-Dasar Kebijakan Publik juga mendefenisikan implementasi
kebijakan sebagai tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu,
pejabat-pejabat, ataupun kelompok-kelompok pemerintah atau swasta yang
diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan
kebijaksanaan (Agustino,2008).
Selain itu, banyak definisi lain yang dibuat oleh para
ahli untuk menjelaskan arti kebijakan, Thomas Dye dalam Dasar-dasar Kebijakan
Publik menyebutkan kebijakan sebagai
pilihan pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu (whatever government chooses to do or not to
do), (Agustino, 2008). Definisi ini dibuatnya dengan menghubungkan pada
beberapa definisi lain dari David Easton, Lasswell dan Kaplan, dan Carl
Friedrich. Easton menyebutkan kebijakan pemerintah sebagai “kekuasaan
mengalokasikani nilai-nilai untuk masyarakat secara keseluruhan”, ini mengandung
konotasi tentang kewenangan pemerintah yang meliputi keseluruhan kehidupan
masyarakat. Tidak ada suatu organisasi lain yang wewenangnya dapat mencakup
seluruh masyarakat kecuali pemerintah. Sementara Lasswel dan Kaplan yang
melihat kebijakan sebagai sarana untuk mencapai tujuan, menyebutkan kebijakan
sebagai program yang diproyeksikan berkenaan dengan tujuan, nilai dan praktek (a projected program of goals, values and
practices). Carl Friedrich mengatakan bahwa yang paling pokok bagi suatu
kebijakan adalah adanya tujuan (goal),
sasaran (objective), atau kehendak (purpose).
Dari beberapa teori-teori tersebut
di atas
menjadi dasar dari penelitian ini dan dapat disimpulkan bahwa implementasi kebijakan
menyangkut dalam tiga
hal pokok, yaitu:
1.
Adanya
tujuan atau sasaran kebijakan;
2.
Adanya
aktivitas atau kegiatan pencapaian tujuan; dan
3. Adanya hasil kegiatan.
Kebijakan pada dasarnya
merupakan ketentuan-ketentuan yang dijadikan pedoman atau petunjuk bagi setiap
usaha untuk mencapai tujuan, sehingga setiap kegiatan memiliki kejelasan dalam
bergerak. Berikut ini akan dikemukakan pengertian kebijakan dari beberapa ahli
yaitu :
1. Menurut Lowi (1980:6) dalam bukunya
Robert. R. Mayer ( Rancangan Penelitian Kebijakn Penelitian Sosial ) memberikan
batasan tentang kebijakan yaitu : “Kebijakan adalah pernyataan umum yang dibuat
oleh otoritas pemerintahan dengan maksud untuk mempengaruhi perilaku warga
Negara dengan menggunakan sanksi-sanksi yang positif dan negatife.
2. Bauer (1980:2) dalam buku yang sama
pula memberikan batasan tentang kebijakan, yaitu : “Kebijakan adalah sebagai
suatu keputusan yang mencakup suatu tindakan yang akan datang atau diharapkan,
sebagaimana berbeda dengan suatu keputusan mengenai suatu pelayanan kognitif
atau evaluatife”.
2.3.
Pengertian Kebijakan Pemerintah
Kebijakan pemerintah
adalah pemilihan sebuah alternatife terbaik dari sekian banyak alternatife yang
bersaing satu sama lain untuk mendominasi yang lainnya, kegiatan ini
berlangsung terus menerus. Hal ini sangat penting untuk mengatasi keadaan
pemerintah, pembangunan dan kemasyrakatan. Masyarakat biasanya lebih menilai
apa yang tidak dilaksanakan oleh
ketimbang melakukan penilaian terhadap apa yang telah dilaksanakan oleh
pemerintah. Dapat dibayangkan apabila pemerintah kita saat ini berdiam diri
terhadap kondisi krisis multi dimensional yang sedang menimpa bangsa kita atau
terhadap meningkatnya angka pengangguran, kriminalitas, penyakit, musibah
bencana alam dan lain-lain. Bahkan pemerintah dapat menciptakan pengaturan
politik untuk mencapai konsensus, sehingga pada gilirannya pemerintah dapat
mengambil keuntungan dari peran pengendali, penengah dan pelindung atau
protektor dari konflik tersebut. Sampai disini kita dapat mengatakan bahwa
kebijakan pemerintah dapat menciptakan situasi dan kondisi, dapat pula terjadi sebaliknya bahwa
kebijakan pemerintah diciptakan oleh situasi dan kondisi, dapat pula terjadi
sebaliknya bahwa kebijakan pemerintah diciptakan oleh situasi dan kondisi.
Faried Ali dalam
Studi Tentang Kebijakan Pemerintah, menguraikan defenisi kebijakan secara
rinci. Ia mengungkapkan bahwa Kebijakan Sebagai studi diartikan
sebagai pernyataan kehendak yang diikuti oleh unsur paksaan atau pengaturan,
sehingga dalam pelaksanaanya akan dapat mencapai tujuan yang dikehendaki. Maka dalam kerangka tersebut Ia menekankan perlunya
kekuasaan (power)
dan wewenang (autority) dalam pelaksanaan
kebijakan yang dapat dipakai untuk membina kerjasama dan meredam
serta menyelesaikan berbagai kemungkinan terjadinya konflik sebagai akibat dari
pencapaian kehendak (2010:2).
Studi implementasi
merupakan suatu kajian mengenai studi kebijakan yang mengarah pada proses
pelaksanaan dari suatu kebijakan. Dalam praktiknya implementasi kebijakan
merupakan suatu proses yang begitu kompleks bahkan tidak jarang bermuatan
politis dengan adanya intervensi berbagai kepentingan. Untuk melukiskan
kerumitan dalam proses implementasi tersebut dapat dilihat pada pernyataan yang
dikemukakan oleh seorang ahli studi kebijakan Eugene Bardach dalam Leo Agustino
(2008:138), yaitu:
”…adalah cukup untuk membuat sebuah program
dan kebijakan umum yang kelihatannya bagus di atas kertas. Lebih sulit lagi
merumuskannya dalam kata-kata dan slogan-slogan yang kedengarannya mengenakan
bagi telinga para pemimpin dan para pemilih yang mendengarkannya. Dan lebih
sulit lagi untuk melaksanakannya dalam bentuk cara yang memuaskan semua orang”
Dari kutipan
tersebut, penulis pahami bahwa memang cukuplah mudah membuat dan merumuskan
suatu kebijakan, namun implementasi dan pelaksanaannya yang kemudian akan tidak
sesuai dengan harapan dan yang dicita-citakan sebelumnya, terlebih jika berada
diatas kepentingan orang banyak.
Inu Kencana Syafie,
2001:147 mengutip pendapat Thomas R. Dye tentang defenisi kebijakan pemerintah,
dimana perhatian utama kepemimpinan pemerintah adalah public policy (kebijakan pemerintah), yaitu apapun juga yang
dipilih pemerinah, apakah mengerjakan sesuatu itu, ataukah tidak mengerjakan
sama sekali (mendiamkan) sesuatu itu.
